E-aukcije pogoduju kartelima i stručnjaci upozoravaju da je greška u legislativi propisati da je e-aukcija obavezna za sve postupke javne nabavke u kojima je kriterij najniža cijena. Što je više firmi na tržištu to je teže da one između sebe postignu dogovor o podjeli tržišta
Piše: Zinaida Đelilović
Eksperti za javne nabavke u posljednje vrijeme primjećuju sve češće pojave koluzija u postupcima javnih nabavki, odnosno tajni dogovor između grupe ponuđača.
Oni su za portal PratimoTendere analizirali ovakve pojave, njihovu logiku i motivaciju za takvo ponašanje firmi, ali i povoljne okolnosti u zakonodavnoj i institucionalnoj postavci sistema javnih nabavki u BiH za koluzivna ponašanja.
PRIMJER IZ STOCA
Za primjer koluzivnog ponašanja navode slučaj iz Stoca. Grad Stolac objavio je tender za nabavku „sanacije krovova na objektima oštećenim u potresu OŠ Stolac“. Procijenjena vrijednost ove nabavke bila je 320 hiljada KM.
Dostavljene su tri prihvatljive ponude i nakon održane e-aukcije, prema obavještenju o dodjeli ugovora od 30.06.2023., vrijednost najniže prihvatljive ponude, bez PDV-a, bila je 319.421,26 KM, dok je vrijednost najviše prihvatljive ponude, bez PDV-a, bila 320.000 KM.
Tender je dobila firma ECCON Inžinjering.
Eksperti za javne nabavke sumnjaju da se u ovom postupku radi o indicijama koje mogu ukazivati na postojanje tajnog dogovora između ponuđača.
Portal PratimoTendere uputio je e-mail s pitanjima Gradu Stocu, ali odgovor nismo dobili do zaključenja ovog teksta.
Moguće koluzivno ponašanje primijetno je i u slučaju tendera KCUS-a za nabavke višeenergetskog linearnog akceleratora sa pratećom opremom VERSA HD i monoenergetskog linearnog akceleratora sa pratećom opremom – Harmony Pro.
Na tender raspisan 9. septembra prošle godine, dok je na snazi bio stari Zakon o javnim nabavkama BiH, pristigle su tri ponude. Nabavke su procijenjene na tačno 10.000.000 KM bez uračunatog PDV-a. Stigle su tri ponude i to od: Inel – med“ (9.980.000 KM bez PDV-a), Siemens medicina (9.999.999 KM bez PDV-a) i Promeding (10.000.000 KM bez PDV-a).
Na tenderu je pobijedio Inel, dok je Promedingova ponuda odbačena kao neprihvatljiva i Siemensova je bila neprihvatljiva jer nije ispunila tehničke zahtjeve tražene tenderskom dokumentacijom.
Detaljnije o ovom tenderu i mogućem prethodnom dogovoru ponuđača Žurnal je pisao u februaru ove godine, što možete pročitati na sljedećem linku.
Na koluzivno ponašanje sumnja se i u slučajevima kada se na tender prijavi samo jedan ponuđač. Za primjer možemo navesti tender MUP-a Republike Srpske za nabavku 25 novih vozila putem operativnog leasinga na period od 54 mjeseca, o čemu je pisao Fokus.
Procijenjena vrijednost ove nabavke bila je 1.845.000 KM bez PDV-a, a kriterij za dodjelu ugovora najniža cijena. Na ovaj tender javio se samo jedan ponuđač, Porshe Leasing, s ponudom svega nešto manje od 3.000 KM nižom od procijenjene vrijednosti. Ugovor je potpisan 28. aprila.
S obzirom na to da se radi o jednoj ponudi i da nije bilo žalbi velika je vjerovatnoća da je na sceni bila „koluzija“. MUP RS je, inače, s Porshe Leasingom i ranije sklapao sklapao ugovore i uvijek je bio jedini ponuđač. Drugi mu se nisu miješali u posao.
DOGOVOR UMJESTO TAKMIČENJA
Javnim nabavkama generalno se polazi od činjenice da se radi o kompetativnom procesu u kojem ugovorni organ bira najpovoljnijeg ponuđača na osnovu unaprijed određenih pravila i kriterija. Na osnovu tih pravila ponuđači se takmiče između sebe ko će pobijediti na tenderu. Na ovakav način ugovorni organ dobija nižu cijenu robe, usluge ili rada uz veći kvalitet, te na taj način postiže veću efikasnost i ostvaruje budžetske uštede.
„Međutim, ovo i nije preferirani scenarij ponuđača. Umjesto da cjenovno ratuju između sebe, firme bi najradije koordinirale aktivnosti između sebe da ublaže cjenovno takmičenje (u kojem sve firme gube u korist ugovornih organa), a maksimaliziraju zajedničku dobit“, smatraju eksperti, te pojašnjavaju da firme izabiru takmičenje cijenom tek ako i kada ne mogu postići određeni dogovor kako da se ponašaju na tržištu.
Što je više firmi na tržištu to je teže da one između sebe postignu dogovor o podjeli tržišta. Kada ih je manje onda se lakše dogovore o vremensko-prostornoj podjeli tržišta određenog predmeta javne nabavke što se naziva trošak komunikacije (troškovi koje firme imaju u nastojanju da postignu optimalan dogovor o podjeli tržišta).
„Kartel se može definisati kao tajni dogovor između potencijalnih konkurenata da se ne nadmeću između sebe u bilo kojoj formi, da se smanje outputi i poveća cijena robe, usluge ili rada, što samo po sebi predstavlja frapantno kršenje zakona o konkurenciji“, navode eksperti za javne nabavke u analizi koju su uradili za PratimoTendere.
Karteli se najčešće zasnivaju na ciljevima kao što su dogovaranje, odnosno fiksiranje cijena, teritorijalna podjela tržišta, podjela po klijentima, odnosno ugovornim organima ili restrikciji outputa.
„Nažalost, karteli nisu rijetki gdje su robe/usluge/radovi homogeni i gdje postoji ograničen broj ponuđača na tržištu, pri čemu određeni dokazi ukazuju da na karteliziranom tržištu broj učesnika nije veći od 10, a obično je manji od pet“, stoji u analizi.
Prema indikatorima konkurencije evidentno je da se broj ponuda u postupcima javnih nabavki s godinama smanjuje. Tako je 2016. godine udio postupka samo s jednom ponudom iznosio 41,66 posto, dok u 2022. iznosi 51,37 posto. Prosječan broj ponuda u postupku je 2016. iznosio 2,54, a u prošloj godini je bio 2,14.
„Izvor podataka je situaciona analiza sistema javnih nabavki u BiH koja je izrađena od UNDP-a i još nije javno dostupna. Također, nije poznato ni da li se radi o prihvatljivim ponudama ili samo o primljenim, što je značajna razlika jer mnogi slučajevi mogu uključivati takozvane prateće ponude“, pojašnjeno je u analizi za PratimoTendere.
Eksperti za javne nabavke dalje tvrde da su ponuđači koji učestvuju u kartelu svjesni da se radi o postupcima protivno Zakonu o konkurenciji te kako bi prikrili postojanje dogovora sa drugim ponuđačima oni fingiraju takmičenje.
Prema njihovim riječima, postoji nekoliko tehnika kako se to rade. Objašnjenja su u tabeli ispod.
Eksperti za javne nabavke u analizi za PratimoTendere navode da je kod kartela ključno da se svi članovi drže dogovora. Zbog toga je, navode, od krucijalne važnosti da članovi grupe mogu u što kraćem vremenu pratiti da li se drugi članovi drže dogovora u realnom vremenu.
Upravo zbog toga je e-aukcija idealna za održavanje kartela.
„Naprimjer, raspisan je tender kod ugovornog organa X za nabavku goriva, tender koji prema prethodnom dogovoru ima pripasti ponuđaču A, ali kako bi se prikrio taj dogovor u njemu će fingirano učestvovati i ponuđači B i C. Njih će ponuđač A kompenzirati u drugim postupcima istog predmeta nabavke kod drugih ugovornih organa. Uzimajući u obzir da je cilj kartela podjela tržišta, ali i određivanje cijene predmeta nabavke, dogovor između A, B i C je da sva tri ponuđača dostave svoje ponude koje će biti prihvatljive, ali da na e-aukciji pobijedi ponuđač A s tačno određenom cijenom“, pojašnjavaju eksperti za javne nabavke.
Tokom e-aukcije sva tri ponuđača će snižavati svoju cijenu koordinirano s namjerom da postignu tri cilja:
1. Da ponuđač A ponudi najnižu cijenu i bude pobjednik tendera
2. Da ponuđena cijena bude ona koja je dogovorena između članova kartela i ne ide ispod strateškog minimuma za sve ponuđača
3. Da cijela e-aukcija i postupak nabavke izgledaju kao pravo takmičenje.
KARTELIZACIJA JE EFIKASNIJA OD KORUPCIJE
Eksperti u analizi tvrde da je zbog svega navedenog e-aukcija pogodna za kartele i da je greška u legislativi propisati da je ona obavezna za sve postupke javne nabavke u kojima je kriterij najniža cijena tehnički zadovoljavajuće ponude.
„Postavlja se opravdano pitanje da li je riječ o nenamjernoj grešci ili je neko svjesno želio da se tržište kartelizira. Kartelizacija je mnogo efikasnija i jeftinija od korupcije jer se mnogo teže otkriva (potrebno je da neko od članova grupe obznani njeno postojanje), nije neophodno da postoji korumpirana karika u ugovornom organu, a postižu se isti ciljevi s mnogo manje truda“, istaknuto je u analizi.
Nasuprot tome, postupci koji završavaju dostavljanjem zatvorenih koverata sa konačnom cijenom, bez e-aukcije, ne pogoduju kartelima iz razloga što ponuđači ne mogu modifikovati ponašanje u realnom vremenu (dostavljene su samo jedne cijene i nema snižavanja) i članovi grupe ne mogu pratiti da li se svi drže dogovora, odnosno saznaju za rezultate tek kada bude prekasno da u konkretnom postupku nabavke djeluju snižavanjem cijena.
Na malim tržištima (gdje postoji manji broj ponuđača) ne preporučuje se korištenje e-aukcije. Stručnjaci upozoravaju da je potpuno pogrešna premisa da će se ponuđači takmičiti cijenom ili nekim drugim potkriterijem, već će samo održavanje e-aukcije fascilitirati koluziju. Dakle, i ako ponuđači nisu imali namjeru postizati tajne dogovore, odredba člana 10. Pravilnika o uslovima i načinu korištenja e-aukcije koja reguliše obaveznost provođenja e-aukcije dovela ih je za zeleni stol za tajni dogovor.
Stručnjaci podsjećaju da su od 01.01.2020. ugovorni organi dužni za sve postupke javne nabavke iz člana 1. stav (1) ovog pravilnika, kod kojih se koristi najniža cijena kao kriterij za dodjelu ugovora, predvidjeti provođenje e-aukcije u sistemu e-Nabavke.
U prilog ovoj tvrdnji govori sve češća pojava u BiH da ugovorni organi kao kriterij dodjele ugovora predviđaju ekonomski najpovoljniju ponudu, sa zanemarivim učešćem ostalih potkriterija pored cijene samo kako bi izbjegli korištenje e-aukcije.
„Zbog toga je ovu odredbu neophodno hitno ukinuti i predvidjeti dispozitivno propisivanje e- aukcije ako ugovorni organ smatra za shodno da je primijeni“, smatraju stručnjaci za javne nabavke.
SLUČAJEVI PRED KONKURENCIJSKIM VIJEĆEM
Ukazuju i na to da je problem koluzije pokušao riješiti izmjenama i dopunama ZJN, i to članom 52. stav (12) koji propisuje da su ponuđači dužni svoju ponudu podnijeti bez narušavanja tržišne konkurencije u smislu zabranjenih dogovora sa drugim ponuđačima.
Za postupke zaštite tržišne konkurencije nadležno je Konkurencijsko vijeće BiH i oni su tek u 2022. razmatrali nekoliko zahtjeva za utvrđivanje postojanja zabranjenih sporazuma u javnim nabavkama.
„Iako su zahtjevi odbijeni, ohrabruje činjenica da je ovo pitanje napokon došlo na dnevni red nadležnih institucija“, smatraju eksperti za javne nabavke.
Za primjer navode slučaj firme Mušinbegović Gradnja d.o.o. Visoko koji su podnijeli zahtjev za pokretanje postupka protiv firmi Ado Trans d.o.o. Visoko, Braća Mujić Export-Import d.o.o. Ilidža i Beton Fresh d.o.o. Ilidža radi utvrđivanja postojanja zabranjenog sporazuma.
Međutim, Konkurencijsko vijeće je odbilo ovaj zahtjev kao neutemeljen.
Eksperti za javne nabavke navode da je koluzivno ponašanje ponuđača kompleksno pitanje i relativno nov problem u sistemu javnih nabavki koji je potrebno ozbiljno shvatiti, a potom legislativno, institucionalno i sankcionirajuće adresirati.
SAZNANJA O MOGUĆIM ZABRANJENIM SPORAZUMIMA MOGU SE PRIJAVITI AGENCIJI
Iz Agencije za javne nabavke BiH podsjećaju da su 12. jula ove godine objavili informaciju koja se odnosi na prijavu zabranjenih sporazuma u postupcima javnih nabavki, te naveli da se saznanja o mogućim zabranjenim sporazumima u postupcima javnih nabavki mogu dostavljati Agenciji.
U prethodnom periodu su zaprimili jednu prijavu u vezi koluzivnih poašanja i proslijedili su je Konkurencijskom vijeću, kao nadležnim pravosudnim tijelima za eventualno procesuiranje.
(pratimotendere.ba)
